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    审判权并诉调对接机制的优化与创新——以人民法庭人民调解工作室、诉调对接工作站为视角

    2015-07-15  六安市中级人民法院 阅读数:9908 【字体:  【打印】 【关闭】

        论文提要:
        传统、各自为政的调解模式已经不能适应当前化解纠纷的需要,建立诉调对接机制迫在眉睫。本文阐释了诉调对接机制的基本概念及其意义、基本理论即法院附设ADR。
        人民法庭过去的诉调对接机制在实践操作中还存在着一定的制约因素,需要予以优化与创新。对诉调对接机制的研讨,意在建立一种科学、有序、高效的化解矛盾纠纷的新方法和新机制,本文总结了人民法庭借助人民调解工作室、诉调对接工作站的平台在诉调对接工作实践中的具体做法。这种工作机制有两大创新特点:1、把人民调解员"请进来"到法庭进行人民调解;2、把案件"送出去"委托人民调解委员会进行人民调解。这不仅是形式上的转变,更是工作方法和管理模式上的创新。
        诉调对接机制的优化与创新,能够充分调动人民调解委员和人民调解员、人民法庭和法官解决纠纷的积极性,实现法官、人民调解员与群众的"零距离"互动,使诉讼调解与人民调解优势互补,形成合力,进一步方便群众诉讼,减轻当事人诉累,实现案件分流,减轻法官工作压力,诉调对接机制必将有一个建立、发展和完善的过程。
        全文共8596字。

        以下正文:
        中国自古就有"无讼"、"和为贵"的传统,在农村仍处于熟人社会中的广大人民群众,对判决的认可程度往往不及人民调解,简单裁判可能使矛盾更加激化,人民调解则能做到案结事了人和。人民法庭如何更好地将诉讼调解与人民调解有机结合起来,建立、发展和完善诉调对接机制迫在眉睫。本文以下将对诉调对接机制的建立、存在问题和创新与优化等问题进行探讨,以期审判权得以优化,人民法庭能够更积极有效化解社会矛盾纠纷。
        一、诉调对接机制的建立并法院附设ADR
        (一)诉调对接机制的建立。
        诉讼调解被誉为"东方经验",调解结案是人民法院解决纠纷的重要方式。面对社会转型、矛盾凸显,案多人少、诉讼压力较大的局面,人民法院积极探索在多元化解决纠纷机制基础上建立"诉调对接"机制。从狭义上说,诉调对接就是"诉讼"调解与人民调解的对接,这种"诉讼"调解是法院依非诉讼程序进行司法确认的调解,诉调对接机制是将人民法院的"诉讼"调解制度与人民调解制度对接起来;从广义上说,诉调对接就是法院依诉讼程序在法院主持下充分调动社会力量进行的纯诉讼调解,建立多环节、多主体、多内容的多元联动矛盾纠纷解决新机制。本文下文仅从狭义上阐释诉调对接机制,诉讼调解与人民调解相互衔接,优势互补,形成合力,实现两种调解方式的有机协调和衔接,促进矛盾纠纷能够得到科学、有序、高效、合理、方便、快捷的化解,从而推动社会的和谐与稳定。
        随着我国农村经济发展加快,体制转轨,社会转型,利益格局调整引发的矛盾层出不穷,纠纷日益复杂和繁多,人民法庭工作"案多人少"的矛盾越来越突出,给法庭和法官带来沉重的审判压力,诉讼效率明显减低;为追求快速结案和降低上诉率,法官往往采取强制调解、变相强制调解的做法,名为贯彻落实和谐司法理念,实为违法办案,侵犯了当事人的合法权益;积案现象导致了审判质量的下降,继而导致了上诉率、再审率和申诉上访率"三率"居高的现象。由此可见,传统、单一、各自为政的矛盾纠纷解决机制已经不能适应形势发展的需要,而现行人民法庭解决纠纷的方法与机制,对农村社会多少有些"水土不服",建立诉调对接机制迫在眉睫。
        最高人民法院院长王胜俊指出:"化解矛盾纠纷是法院和其他社会组织密切配合协同工作。必须构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,建立人民调解、行政调解和司法调解‘三位一体’大调解格局"。 《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》均先后从不同角度作出规定,人民法院可在当事人同意的情况下,在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前或立案后,委托人民调解委员会进行调解,经过人民调解,纠纷双方达成人民调解协议没有执行内容的,人民调解结案;有执行内容的,当事人双方可以申请法院对人民调解协议进行司法确认,法院依非诉讼程序审查后制作人民调解协议司法确认决定书,"诉讼"调解结案。在此法律规定基础上,建立了委托人民调解委员会进行人民调解的"诉调对接机制",目前已有越来越多的人民法庭与当地人民调解委员会开始探索和尝试诉讼调解与人民调解的衔接与合作,如安徽肥西小庙人民法庭的诉调对接工作站等。
        (二)ADR及法院附设ADR。
        "诉调对接机制"并非是我国的一项特有制度,在美国、法国、日本、我国台湾地区也存在委托调解制度或类似制度即所谓的"ADR",ADR
        (Alternative Dispute Resolution),根据字面意义译为"替代性(代替性、选择性)纠纷解决方式",也可根据其实质意义译为"审判外(诉讼外或判决外)纠纷解决方式"或"非诉讼纠纷解决程序"。ADR在上述国家或地区,在司法改革中,正在发挥着越来越重要的化解矛盾纠纷的作用。ADR因其自身具有的种种优势,可以有效地对诉讼调解以救济。在通过ADR解决纠纷的过程中,可以最大限度地节约社会和当事人的成本,促进实现司法资源利益最大化。在法庭案件多、程序繁、费用高的情况下,ADR可以相对迅速、低廉、简便地解决纠纷。在我国,ADR的做法一直存在,人民调解是具有中国特色的法律制度,多数学者认为,ADR其实就是我国作为"东方经验"的人民调解。《宪法》规定:"人民调解委员会是基层群众自治组织居民委员会、村民委员会下设的一个工作委员会,其专门职责是调解民间纠纷。"法院附设ADR ,也称司法ADR,是指在法院的主持下,或者在法院的指导下,所采取的与诉讼程序不同的非诉讼纠纷解决程序。多数学者认为,前者就是法院依非诉讼程序司法确认人民调解协议的"诉讼"调解,后者就是法庭委托人民调解委员会进行的人民调解。目前,各地人民法庭逐步建立了人民调解工作室、诉调对接工作站,并有效运行,初步建立了一套切实可行的诉调对接工作机制。
        二、诉调对接机制优化与创新的意义
        (一)诉调对接机制优化与创新的法律效果:有利于人民法庭在立案前后的诉调对接工作,有利于鼓励当事人选择人民调解途径化解矛盾纠纷,有利于及时有效地维护国家和社会公共利益,维护当事人及案外人的合法权益,有利于节约司法资源,有利于案件的繁简分流,有利于进一步发挥人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的积极作用。
        (二)诉调对接机制优化与创新的社会效果:能够进一步发挥人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的积极作用,将大量矛盾纠纷化解在萌芽状态,解决在诉前,使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决,有利于促进社会和谐和节省司法资源。一是对当事人来说,又多了一条可供选择的纠纷解决途径,既为当事人减轻了诉累,也为地方经济发展提供了有力的司法保障。打消了他们认为人民调解协议仅是"君子协定",得不到法院强制执行力保障的疑虑,使他们从内心深处体会到司法确认的好处,增加了履行人民调解协议的信心。如,因纠纷包含收养关系是否成立、宅基地使用权变更登记是否合法等法律关系,若该纠纷通过传统的司法程序进行处理,在短时间内无法完成,这样就会阻碍经济建设进程。二是对人民法庭来说,进一步建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,为法院化解矛盾纠纷提供了新的思路和突破口,既多了一条矛盾纠纷化解途径,又将矛盾纠纷化解前移至人民调解委员会。意味着多元化纠纷解决机制得到进一步完善。三是对司法所来说,为了规范经人民调解委员会调解达成的民事调解协议的司法确认程序,人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民调解协议等形式的调解方式在得到社会认可的同时,被赋予了法律的权威和保障。
        (三)实现案件分流,减轻法庭压力。近几年,法庭办案人员不足与案件数量急剧增多、诉讼收费减少与诉讼支出增多之间的矛盾,已经严重地影响到法庭审判和执行工作的正常运行。从近几年全国范围涉诉信访案件的数量来看,法院目前一直处于社会矛盾的风口浪尖,尤其是人民法庭法官的工作、心理压力都空前加大,而非诉解决纠纷功能弱化,使得这种压力日益增加。法庭通过人民调解满足了不同当事人的需求和价值取向,减少了法庭公权力和当事人私权利之间的对抗,将纠纷化解在萌芽状态,二审、重审、再审、执行的案件自然减少,法庭的审判执行工作负担也会明显减轻,有效解决了法庭案多人少的矛盾。
        (四)提高诉讼效率,降低诉讼成本。设立诉调对接工作室,或建立诉调对接工作站,程序上简便快速,人民调解协议一旦达成,大多能够自动履行,经人民调解的案件不收费,这样既减少了诉讼程序,也减少了解决纠纷的诉讼时间和成本。
        (五)符合农村实际,实现便民利民。人民调解工作室设在法庭,诉调对接工作站建立在社区村委会,拉近了诉讼调解与人民调解之间的距离,使法官、人民调解员与当事人之间的"零距离"接触,实现诉讼调解与人民调解的无缝隙对接,极大方便了人民群众诉讼。
        (六)有效化解矛盾,促进和谐稳定。在司法程序上,案件虽然可以判决结案,但双方当事人原有的亲情、感情、乡情却遭到破坏,损害了原来互谅互助的社会关系,结果当事人之间很可能从此"老死不相往来"。人民调解的结果是双方当事人自愿达成的和解协议,没有胜诉败诉的问题,契合了中国人传统的以和为贵的思想,是双方当事人在文化心理上最能接受的一种诉讼结局,使双方当事人面子上都过得去,可谓双赢。调解的非对抗性和平协商和数额上的让步有利于义务人自觉履行义务,有利于和平、彻底地解决纠纷,维护社会稳定,缓和社会转型过程中的矛盾和冲突。
        三、当前诉调对接机制存在的一些困难和问题
        人民法庭化解矛盾纠纷的最佳方式是诉讼调解,它符合现阶段我国农村社会基本矛盾的特征,符合人民法庭解决纠纷的基本要求,符合广大人民群众的根本利益,也被农村群众广泛接受;它体现了人性化,降低了对抗性,突出了效益性,彰显了公正性,具有其他解决纠纷方式所无法替代的独特优势。
        诉讼调解虽然有很多独特优势,但同时还存在着一定的局限性,主要表现在:一是农村群众之间的民事纠纷案情并不复杂,大部分是家长里短的纷争,很多群众难于举证或者不能及时举证,甚至于不愿或不明白什么叫举证,致使因举证不能而败诉;二是大量案件是事实争议,涉及对证据是否充分、举证是否及时,过期的证据是否采用,法官对证据、证人证言的自由心证,不少当事人不能举证但又不申请调查证据而导致败诉;三是由于诉讼费用、审限压力等原因导致法官不愿做调解工作,由于当事人下落不明等原因导致法官不能做调解、和解工作;四是由于调解与律师的经济利益有矛盾,导致律师对调解工作不积极、不支持。
        人民法庭在诉讼调解过程中还存在着一些问题和困难:一是我国农村社会矛盾涉及多方面社会关系、多样化矛盾主体、多领域利益冲突,案件本身固有的这些矛盾和冲突,单纯依靠人民法庭解决往往是行不通的;二是婚姻家庭、相邻权、人身损害、征地补偿费分配、交通事故赔偿、医疗损害等案件,这些纠纷往往涉及敏感性强、社会关注程度大的群体性利益,多数纠纷解决后各方当事人仍要在一起生产生活或共同相处,法庭只能做到案结事了,但不能做到人和。因此,化解矛盾纠纷,单纯依靠诉讼调解是行不通的,需要借助人民调解的优势。
        相对于诉讼调解,人民调解具有独特的优势:一是人民调解由人民调解员主持进行,实现了审判与调解的相对分离,人民调解员因不具有法官身份,实现了法官与人民调解员的真正分离,继而克服了诉讼调解的诸多弊端;二是人民调解在调解形式和运用手段上更加灵活多样,人民调解员可以采用各种生活技巧和手段,通过各种途径了解事实真象,并善于从个案事实之外寻找引发冲突的根源,便于彻底解决纠纷;针对部分有"厌诉"、"惧诉"心理的当事人,认为家丑不可外扬,发生纠纷时,更愿意求助于人民调解;三是人民调解不收取费用,可以减少当事人的诉讼成本。四是人民调解对证据的要求不高,在法律法规规定不明确的情况下,可以适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会规范,缓和法律与本土实际情况的矛盾,做到合情、合理、快捷解决纠纷,更符合现阶段人民群众特别是农民法律知识和法律意识相对较弱的现状,更有利于及时保护人民群众的合法利益。
        很长时间以来,各地人民法庭不断探索各种诉调对接机制,但一直未能建立起一套长期科学、有序、高效的工作机制,大多虎头蛇尾、形同虚设、不了了之。根据调查,笔者发现,人民法庭过去的诉调对接机制在实践操作中存在着不少的制约因素:
        1、对诉调对接工作缺乏责任心。在实际运作中,大多数法庭和人民调解委员会还停留在人民调解与诉讼调解各自为阵的阶段,人民法庭将案件委托给人民调解委员会后,就如同甩掉包袱一样,不愿再对案件负责,缺乏对人民调解委员会的指导。当事人双方因为矛盾相对尖锐无法调和,故更多寄望于法官的裁判,而不大愿意接受人民调解。人民调解委员会因无利益而不接受委托人民调解。
        2、在实际运作中的物质保障有待进一步加强。对驻庭人民调解员的基本办公设施和经费等难以解决,人民调解员无偿协助法院调解案件,缺乏内在的积极性和主动性。
        3、管理不规范。驻庭人民调解员工作随意性很大,组织纪律性和工作积极性不高,因为没有相应的奖惩激励机制,人民调解员存在着"调多调少一个样,调与不调一个样,种了别人的田,荒了自己的地"的懈怠思想,存在畏难情绪,对人民调解员缺乏科学有效的管理。
        4、业务素质有待提高。大多数人民调解员不具有一定法律知识,调解能力不强,更多从民间人情世故劝解当事人,在法律问题上劝解说服力不强,缺乏基本法律素养和调解能力,对人民调解员没有进行专门系统化的法律培训。
        四、诉调对接机制的优化与创新
        (一)诉调对接机制优化与创新的必要性。
        1、当事人出于自身利益的需求,迫切要求诉讼调解与人民调解的紧密结合。一是偏面追求个人利益,而忽视国家、集体利益,为各自利益而发生争议,要求借助各种社会力量解纷;二是家族相对集中,家族势力影响大,家族间为各自利益和面子而发生矛盾纠纷增多,要求亲情乡情友情的回归以解纷;三是"抬头不见低头见",相互间大多是熟人,为要面子而发生争执,或者由于双方当事人对诉讼期望值过高而打赌气官司,要求有中间人或组织出面以解纷;四是"农忙"季节时间相对紧,要求解纷过程较短;五是当事人行动、交通不便,迫切要求就地就近解纷。
        2、新时期,基层组织对人民法庭工作提出了新的期望和需求,希望人民法庭能够就地快速有效结案,要求人民法庭及时化解矛盾纠纷。每一个矛盾纠纷化解的背后,如果没有乡镇党委、政府、村和街道社区以及司法所的密切配合,没有当事人的理解,没有法官的坚持,是很难做到案结事了人和的。这是因为:一是人民法庭与乡镇党委、政府、村和街道社区的人民调解组织以及司法所地理位置较近,可以减少当事人往返法庭的次数,便于依法及时受理并审查;二是人民调解员的丰富调解经验和能力可以及时弥补法官经验和能力上的不足,加强对人民调解等其它调解组织的指导、培训,依法确认其调解协议的效力,充分调动其它调解组织参与纠纷的解决。因此,必须建立人民法庭与乡镇党委、政府、村和街道社区的人民调解组织以及司法所相互之间密切配合。
        3、人民调解和诉讼调解追求的目标都是化解矛盾纠纷,诉调对接纠纷解决机制创新是法院对内外部环境的改革和创新,法官的职责从"纠纷的解决者"转变为"法律问题的判断者"。 法官职责的这一转换,也要求将部分诉讼调解转换成人民调解。
        (二)诉调对接机制优化与创新的实践做法。
        自2008年开始,笔者所在法院与司法局联合建立了人民法院委托人民调解委员会调解民事案件的"诉调对接"联动机制,迄今,全县各人民法庭通过人民调解工作室、人民调解工作站成功人民调解案件616件,调解成功率也从2008年的68%上升为2011年的83%,收到良好的社会效果和法律效果,得到社会各界的赞扬和肯定。在取得成功经验的基础上,2010年,笔者所在法院与司法局决定在各人民法庭设立人民调解工作室,指派人民调解员常驻人民法庭,负责对案件诉前调解、委托调解和协助调解。
        以笔者所在人民法庭为例,法庭辖三个乡镇,有三个司法所和三个镇级人民调解委员会,总共有39个行政村和一个社区,每个村和社区都有一个人民调解委员会,合计有43个人民调解委员会。镇人民调解委员会在镇党委、政府的领导下驻镇司法所内开展人民调解工作,村和社区的人民调解委员会在村和社区的党支部和镇司法所领导下开展人民调解工作。法庭在办公区内设立人民调解工作室,又于今年4月选择一个村试点建立诉调对接工作站,通过加强与镇党委、政府、司法所、村和社区的党支部以及司法所的密切联系,建立了良好的沟通、协调机制。截至2012年5月,人民调解员在法庭人民调解工作室成功调解案件68件,调解成功率达85.6%,并为56名当事人提供了法律咨询;在诉调对接工作站成功调解案件2件,并为8名当事人提供了法律咨询,进一步方便了群众诉讼,减轻了当事人诉累,实现了案件分流,减轻了法庭工作压力。                                 借助人民调解工作室、诉调对接工作站的平台,笔者所在法院各人民法庭在诉调对接工作实践中的做法,主要有四点:
        一是共同管理,规范运行。每个司法所派驻人民法庭一名人民调解员,法庭与司法所实行日常管理和业务管理"双轨制",司法所负责业务管理,法庭负责日常管理以及业务指导,法庭制定了驻庭人民调解员工作规程,加强对案件的日常监督和对人员的日常考核,驻庭人民调解员纳入法庭工作人员管理制度之中,法庭通过对人民调解员开展法律宣传咨询、调解成功率及息诉上访率量化指标,年终进行综合考评,对"调解能手"县法院给予奖励。司法所将人民调解员当年调解纠纷和法律宣传咨询的数量、质量以及调解成功率等作为年度考核以及发放专项补贴和奖惩、培训、辞退的主要依据。
        二是开展诉前调解。立案时,对那些诉讼标的额较小、法律关系较明确的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、赔偿纠纷、债权债务纠纷等类型适宜人民调解的案件,庭长询问当事人是否经过人民调解,主动向当事人宣传释明人民调解的特点和优势,告知当事人诉讼的成本和风险,引导当事人进行诉前调解,当事人选择诉前调解的,暂不立案,指定一名法官负责诉前调解,法官和人民调解员在人民调解工作室共同进行调解,调解成功后,对没有执行内容的,人民调解委员会可作为人民调解结案;对经调解达成人民调解协议又有执行内容的,当事人可以诉讼法院,法院立案进入诉讼程序确认该人民调解协议而制作民事调解书;当事人也可以申请对人民调解协议进行司法确认,法庭及时审查并出具人民调解协议司法确认决定书。
        三是开展委托调解。人民法庭对符合人民调解委员会受案范围同时又适宜人民调解的案件,当事人请求法庭先立案后调解的,立案后,法庭书面出具人民调解委托书给人民调解委员会,指定一名法官负责委托调解,将案件移送到人民调解工作室或诉调对接工作站或村委会社区人民调解委员会,该法官与辖区人民调解员联系以人民调解委员会的名义进行人民调解,调解成功的,当事人可以向法院申请撤诉或者要求民事调解书或要求人民调解协议司法确认决定书。调解不成或当事人不同意人民调解的,人民法庭直接进入诉讼程序进行审理。据统计,截止今年5月,各人民法庭共委托人民调解委员会调处纠纷502起,司法确认人民调解协议29件,收到了良好的法律效果和社会效果。
        四是实行协助调解。对那些法庭辖区内突发的涉及人数众多、矛盾激烈、可能引起社会不稳定因素的诉讼案件,主动邀请人民调解员协助诉讼调解,主要有两种方式:一种是人民调解员作为人民陪审员的身份,直接参与案件的审理和调解;另一种是人民法庭向人民调解工作室发出《协助调解函》,邀请人民调解员协助调解。
        五是积极指导调解。法庭每名法官各负责联系指导一至二个人民调解委员会的调解工作,主动对人民调解工作进行业务指导、法律专业知识培训。人民调解委员会遇到法律疑难问题时,也主动邀请法官讲解法律知识、指导调解方法、协助人民调解。法庭采取专题培训,以案释法、邀请人民调解员参与旁听等方式向人民调解员讲解法律知识,提高调解的技能技巧。
        综上所述,笔者认为:人民法庭应当以调解、和解、协调等多种方式并举,以所辖乡镇党委、政府、人民法庭、司法所、社区村委会为纽带,以人民法庭为指导,以法官为核心,以人民调解委员会为依托,以人民调解员为触角,指定法官负责对人民调解工作进行业务指导,将部分诉讼调解转变为人民调解,由此,建立一个人民调解和诉讼调解的诉调对接的良性互动工作平台,以构建稳定经常化的诉调对接机制。
        (三)诉调对接机制优化与创新的突出特点。
        在人民法庭设立人民调解员工作室,或在社区村委会建立诉调对接工作站,笔者认为,这种工作机制有两大创新特点:1、把人民调解员"请进来"到法庭进行人民调解;2、把案件"送出去"委托人民调解委员会进行人民调解。
        这些特点不仅是形式上的转变,更是工作方法和管理模式上的创新:一是人民调解员可以推荐任命为人民陪审员。驻庭人民调解员是由司法所选任,由法庭和司法所共同管理。二是驻庭人民调解员的考核。驻庭人民调解员调解纠纷数量、质量和调解成功率由法院和司法局分别考核,并作为年度考核以及发放专项补贴和奖惩、培训、辞退的主要依据,这从制度上保证了这一创新的长效性和可操作性。三是调解目标具有一致性。法官和人民调解员分别属于不同主体,通过人民调解工作室或诉调对接工作站这一平台,调解目标都是解决纠纷,达到事半功倍的效果。四是案件有效分流。将一部分适宜调解的案件分流,由人民调解员进行人民调解,无疑减轻了法庭工作压力,极大地方便了当事人诉讼,提高了法庭工作效率。五是解决人民调解员的办案经费。人民调解的案件不收费,人民调解员每调解成功一案,应比照法院案件受理费的标准,由国家拨付专项资金给予补贴,能够极大地激发人民调解员的积极性。
        诉调对接机制的优化与创新,能够在第一时间钝化矛盾、化解纠纷,充分调动了人民调解委员会和人民调解员参与纠纷解决的积极性,充分发挥人民法庭和法官能动司法的作用。充分发挥人民调解工作室、诉调对接工作站的作用,采取诉前调解、委托调解、协助调解、指导调解的方式,让人民群众在家门口便可感受到司法服务的便捷,感觉到法院工作的新面貌和新变化。提高诉调法官和人民调解员的专业化水平,实现法官、人民调解员与群众"零距离"的互动,使诉讼调解与人民调解优势互补,形成合力,实现它们之间的有机协调和衔接,将大量矛盾纠纷化解在萌芽状态,解决在基层,使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决,有利于促进社会和谐和节省司法资源,实现案结事了人和。

    (作者:霍邱县人民法院  宋华祥)

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