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    审视与建构:未入额法官协助办案模式研究——以三个试点法院的实证分析为视角

    2017-11-03  六安市中级人民法院 阅读数:3048 【字体:  【打印】 【关闭】

    论文提要:员额制法官与辅助人员协同办案模式是以审判为中心的诉讼制度改革中一个饱受争议的堡垒,唯有建立一种恰当的办案模式平衡二者的利益关系,激发双方的办案动力,避免现有审判人员的应有利益受到损失,才能深入推进改革的不断前进。本轮司法改革自宏观到微观涉及司法体制、机制、程序、职权等方方面面,本文通过对三个试点法院实行的员额制法官与辅助人员协同办案模式分析,认真研究员额制法官与辅助人员在办案过程中的责任定位、职责权限、分工标准等。文章认为,在员额制法官与法官助理之间可以设审判事务官,负责处理涉及司法裁判的相关辅助性工作。审判事务官可以从已经具备审判资格但未能入额的法官中选任,如此一来既能有效把握庭前程序中案件分流工作的质量与效率,还能在法官员额空缺时填补缺位,为法官梯队搭建提供平台。文章提出,员额制法官与辅助人员之间协同办案模式的构建,应以审判事务分工为前提,准确界定员额制法官与辅助人员各自的职责;应以科学配比为核心,促使有效的审判资源发挥最大效益;应以增加辅助人员为路径,拓宽辅助人员来源渠道。同时,还要建立符合法院工作特点的人员管理制度,从职位序列管理等方面,保障法官及辅助人员的晋升通道,满足审判事业的发展需求。全文共9900字(包括注释)。

    主要创新观点:文章认为,在员额制法官与法官助理之间可以设审判事务官,审判事务官处于法官助理的高级阶段,同时又处于员额制法官的初级阶段,即相当于具有司法权的法官助理。审判事务官既享有一定的司法权,同时也能负责完成一定的辅助事务,具体人选可以从未能入额但已经具有审判资格的法官中选任。如此设置突出了法官的核心地位,明确了辅助人员的不同等级,有利于调动各方的积极性,避免了单设法官助理这种“一刀切”式的缺陷,同时能更有效地疏导已经具备审判职称人员被分流后的抵触心理,化解岗位设置中的矛盾对立,比较契合基层法院大批法官需要分流的实际。审判事务分工方面,文章认为属于审判核心事务的有:参与案件的庭审;对案件的实体、程序作出裁判;审核、修正、签发法律文书等。人员配比方面,文章认为应综合考虑纵向划分、横向划分以及法官自身办案情况,合理确定。文章提出,应探索购买社会化服务,增加辅助人员,提高办案效率。同时,还要建立符合法院工作特点的人员管理制度,从职位序列管理等方面,保障法官及辅助人员的晋升通道,满足审判事业的发展需求。


    以下正文:


    一、现状透视——未入额法官协助办案的现实困境

    一直以来,我国司法实践中实行的是“审判员+助理审判员+书记员”办案模式,但随着立案登记制的实施,诉讼到法院的纠纷呈现爆发式增长,2014年全国各级人民法院受理案件1566.2万件,结案1380.7万件,2015年全国各级人民法院受理案件1952.7万件,审结1672.8万件。原有的审判模式已经难以满足现实形势的需要,迫切需要一种新的审判模式,将法官从非审判事务中剥离出来,专心应对司法裁判。

    长期以来,我国法官实行的是行政管理体制,法官与其他工作人员一起被统称为干警,法官的工资福利、晋升、考核等基本上也是比照公务员的做法进行。《人民法院第四个五年改革纲要(2014——2018)》提出了“推进法院人员的正规化、专业化和职业化建设”的任务,提出“推动法院人员分类管理制度改革”和“建立法官员额制度”。中组部、最高法《人民法院工作人员分类制度改革意见》提出,审判辅助人员包括执行员、法官助理、书记员、法警、司法技术人员等五类人员。

    当前的司法改革就是要打破传统的人员管理体制,突出法官核心地位。我国现有法官19.6万人,约占全国法院总人数的58%,而按照中央要求,法官员额应当控制在中央政法专项编制的39%以下,改革后将有相当数量的法官不能入额,他们的身份应当如何确定,就成了一个十分棘手的问题,如果把他们纳入审判辅助人员序列,他们是否能够服从服务于法官?有学者认为,“法官的职业保障与司法改革后的职责、风险不匹配,在很大程度上影响了对改革的预期受益者即员额制法官的吸引力……改革后审判辅助人员的职能、权限和责任及其与员额法官之间如何界分,是改革策略上的一大败笔。”对于那些曾经工作在审判一线的落选者而言,改革带给他们的不仅是一个巨大的心理落差和地位的悬殊,还有实质上的不公平。

    二、探索突破——对试点法院办案模式的分析及未入额法官身份转换的探索

    2014年6月,上海市司法改革试点工作方案获得中央通过,同年7月,上海市率先“破冰”试行司法改革。随后,广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州六省改革方案相继获得中央同意批复。上述七省市成为第一批司法改革试点省市,研究试点法院在实践中摸索出的经验对于我们构建符合审判规律的办案模式具有学习借鉴意义。

    (一)办案模式的选择

    1.上海市第二中级人民法院: 合议庭共同负责下的主审法官责任制

    该模式强化合议庭共同负责的理念,明确主审法官岗位职责;改革裁判文书签署机制,将原有的院、庭长签发制转变为合议庭法官合署制。人员配置上按照“一线部门重点配置、二线办案部门适度配置、审判辅助部门零星配置、综合部门不再配置”的工作原则,根据各部门案件类型特点及近年收结案情况,对法官、审判辅助人员、行政人员三类职务序列人员的员额配置进行核定,形成比较合理的员额配置方案。首批共有 102 名审判员和 71 名助审员纳入员额制法官。任命 28 名法官助理,并安排其在法官的指导下,履行审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官调查取证、保全执行、开展调解、起草法律文书等工作职责。上海法院确立了法官、审判辅助人员、司法行政人员33%、52%、15%的员额比例,对于未能入额的法官,根据双向选择原则转入审判辅助人员或司法行政人员岗位。

    2.海南省陵水黎族自治县人民法院:“1+1+1模式”

    “1+1+1模式”即将每个审判团队的成员固定为一名法官、一名法官助理和一名书记员。根据 31 名法官、15 名法官助理和 24 名书记员的实际情况,在受案较多的民事审判庭和承担部分民事案件审判任务的审判监督庭,法官、法官助理、书记员的配置比例达到1∶1∶1。在其他业务部门,按照一个合议庭配备 1 名助理、1 名书记员的比例进行配置。针对书记员严重不足的现状,陵水法院通过政府购买社会化服务方式,公开招聘 14 名速录员担任庭审记录及相关辅助工作。 海南全省法院未入额院庭长、专委共计67人,依法报请人大任免,调配到政务部门工作,或转岗为法官助理。

    3.湖北省武汉市汉阳区人民法院:组建新型审判团队

    汉阳区人民法院组建17个新型审判团队和2个执行团队代替原来以庭为单元的审判组织。设立刑事、商事、家事、侵权、房产、劳动争议与行政审判审判团队,根据案件性质和数量,配置法官名额,专司领域审判。设 2 个执行团队,配置3 名法官,负责执行异议、执行裁定等必须由法官承担的裁判事务,厘清审判权和执行实施权的界限。 设 1 个刑事速裁团队,配备1 名法官、1 名助理、1 名书记员。设 2 个民事速裁团队,配置 6 名法官,专门办理权利义务关系明确、标的额在 50 万元以下的民商事案件实行快审速裁。设 1 个立案调解团队,配置 3 名调解法官,安排 2 名相对固定的人民陪审员。设 1 个未成年人案件综合审判团队,配置 3 名具女法官,负责涉未成年人刑事、民事、行政案件“三审合一”的综合审判。 对于未入额法官,湖北提出,只能作为审判辅助人员或司法行政人员,暂时失去独立主持庭审或承办案件的资格。

    (二)对几种主要模式的评价

    上述几种模式在形式方面具有三个方面的共同特点,即(1)强调合议庭、独任审判员的核心作用;(2)法官助理负责辅助性、事务性工作;(3)法官、法官助理与书记员实行分类管理,划清法官、法官助理以及书记员之间的职责界限。这类组合,突破了“审判员+助理审判员+书记员”传统模式,构造的是全新的“职业法官+法官助理+书记员”办案模式,实现了审判资源的优化组合,突出了法官的核心地位,提高了审判效率。总的来说,新的办案模式以员额制法官为核心,在对法院工作人员分工的基础上,为法院内部人员分类管理奠定了基础。这符合司法改革形势发展的需要,具有一定的科学性和合理性。

    但上述几种模式也有各自不足之处,“合议庭共同负责下的主审法官负责制”让合议庭对案件的审理、裁判负责,有利于放权于合议庭,符合审判的客观规律;但合议庭成员之间如何确定审判长?审判长人选是否需要固定?合议庭三名成员之间如何分工?合议庭法官合署裁判文书,如果对案件实体裁判发生分歧,如何作出裁判?如果裁判发生错误,合议庭成员之间又应当如何分责?这些问题都有待明确。

    “1+1+1模式”在民事审判庭和审判监督庭按照法官、法官助理、书记员1:1:1配置,有利于让法官专心于审判事务,提高司法效率,但遇到普通程序案件,各合议庭成员都忙于自己手中的事情,如何才能在短时间内迅速有效组建合议庭?此模式下除民事审判庭和审判监督庭以外的其他业务庭,每个合议庭配备一名法官助理、一名书记员,如果三名合议庭成员同时对法官助理、书记员发出不一致的指令,法官助理、书记员又应当服从谁的指令?这些问题都需要进一步细化。

    “组建新型审判团队”模式根据案件性质以及审判程序的不同组建新型审判团队,并设立特色审判团队。该模式考虑到了普通程序和简易程序对法官的不同需求,贴近基层法院实际。但其同时也存在以下不足:(1)没有明确每个团队中法官之间的配合关系;(2)特色审判团队负责涉未成年人刑事、民事、行政案件的综合审判,在传统审判法官只审理刑事、民事、行政三种类型案件其中一种类型的工作模式下,团队成员能否及时转换角色,适应三种类型案件的审判?(3)民事案件中除义务关系明确、标的额在 50 万元以下的民商事案件外,还有很多民事案件适宜使用简易程序,对于该部分案件适用普通程序势必会造成审判资源的浪费。

    以上三种模式,都有各自的优势,但也存在自身的不足,至于具体采用哪一种办案模式,笔者认为,办案模式的设置本质上就是合理配置审判资源,只要能有效化解社会矛盾纠纷,最大程度利用审判资源,可以不拘一格,没有必要采用某种固定的模式。“兵无常势、水无常形,能因敌变化而取胜者谓之神”。 对审判团队协同办案的模式选择,也可以灵活运用、因地制宜。

    (三)未入额法官的身份转换

    当下,我国基层法官的人数约占全国法官总人数的70%,如何在现有框架内既做到法官的精英化又保证队伍的稳定显得尤为重要。法官助理制度的设立,实际上就是对审判工作人员的再分工,这为法官员额制施行以后未能入额法官的分流开辟了一条重要渠道。但仅依靠法官助理这一单一职业群体恐怕难以解决法院人员分流中的所有问题。

    试点法院打造的“法官+助理+书记员”式的审判团队模式,用“一刀切”式的方法将传统审判人员一分为二地进行分流,在人员素质参差不齐的基层法院要想得以全面推广,必然会引发人心不稳的危机。因为照此分流方式,曾经具有审判资格但未能入额的法官要想继续留在法院工作,要么转任到非审判岗位,要么就成为法官助理。转任到非审判岗位,就等于是剥夺了他们的法官资格,而从法官转为法官助理,对于那些具有较高审判职称和多年办案经历的老法官来说,又谈何容易?笔者认为,让曾经在审判工作岗位上工作多年的老法官与新进大学生一道,同起点成为法官助理,并不符合改革中所倡导的“新人新办法、老人老办法”原则,甚至还会挫伤相关人员的工作积极性,引起人心的震荡。

    法官员额制的实施是在促成法官职业化的目标下将法院工作人员按照新的职责进行分工,理顺法官与辅助人员的关系,实现审判资源的合理配置。可以说,法官员额制的过程就是“精审判”的过程,但在诉讼领域日益扩展的现实背景下,“精审判”的实现离不开“大保障”的支撑。将现有审判人员简单二分为法官和法官助理的做法没有兼顾法官在层次上的差异性,从整体上难以提高辅助人员的工作积极性和促进人员分类管理的实现。笔者认为,在员额制法官与法官助理之间可以设审判事务官,审判事务官处于法官助理的高级阶段,同时又处于员额制法官的初级阶段,即相当于具有一定司法权的法官助理。审判事务官既享有一定的司法权,同时也能负责完成一定的辅助事务,具体人员可以从未能入额但已经具有审判资格的法官中选任。审判事务官,可以负责处理涉及司法裁判的相关辅助性工作。具体有:在简易程序案件中,他们可以从事导诉、答疑、释法等工作,负责调解、诉讼保全、先予执行、调查核实证据等工作;在普通程序案件中,他们可以成为合议庭成员并在裁判文书上署名,可以主持案件的合议、调解等工作并草拟裁判文书。考虑到他们不具有法官身份,不能承办具体案件。审判事务官与员额制法官最大的区别是不能自己独立承办案件。如果一个审判团队中已经配备审判事务官了,那么应当相应减少法官助理的人数。由于审判事务官已经具有审判资格,年龄相对较大,只要在待遇上保障他们与员额内法官差距不大,他们应该不会有承办案件的强烈愿望。在改革过渡期,对于已经具有审判职称而未能入额的法官,如果他们不愿意转岗到行政部门工作,应当将他们吸收成为审判事务官。

    法官助理,不享有司法裁判权,其工作在法官身边,主要职责为法官审理案件提供服务。他们不是必须具备审判职称,可以从优秀书记员中选任产生。与审判事务官相比,他们的工作简单得多,基本上不会涉及司法裁判问题。执行员可以归入审判事务官范畴,而司法警察和书记员可归入法官助理范畴。

    书记员主要负责庭审记录、卷宗装订、案卷扫描等业务性工作。

    根据这样的思路,法院的工作人员将被分为两个层次五个类别,具体如下:

    第一层次:法官(员额制法官+审判事务官)

    第二层次:辅助人员(法官助理+法警+书记员)

    这样的设置突出了法官的核心地位,明确了辅助人员的不同等级,有利于调动各方的积极性,实现司法事务的繁简分流。同时,将审判事务官列入第一层级,其职责定位为依照法律规定进行工作并享有一定司法裁判权的司法工作人员,而不是直接听命于法官的助手,有效避免了单设法官助理这种“一刀切”式的缺陷,同时能更有效地疏导已经具备审判职称人员被分流后的抵触心理,化解岗位设置中的矛盾对立,比较契合基层法院大批法官需要分流的实际。而且,从具备审判资格的人员中选任审判事务官,既能有效把握庭前程序中案件分流工作的质量与效率,还能在法官空缺时填补缺位,为法官梯队搭建提供平台。同时,将执行员定位为审判事务官,既与法官相区别,也为执行员序列的单独管理提供了过渡方案,符合改革的方向。

    三、制度设计——构建符合审判规律的协同办案模式

    现代分工理论认为,没有哪一个行业是可以凭借单一主体力量能够独自完成的,要想解决好案多人少的矛盾,一味增加法官数量,显然不符合现实形势。实行法官员额制,将审判事务在法官与辅助人员之间重新调整分配,并根据工作需要科学配置人员比例,积极尝试购买社会化服务,对员额制法官与辅助人员实行分类管理,则会“人尽其才,才尽其用”,最大程度上满足司法审判需求。

    (一)事务分工:协同办案的前提条件

    实行法官员额制,归根到底是要建立以法官为中心、以服务审判为中心的人员配置模式。因此,研究审判辅助人员协助办案模式应当紧扣审判事务分工这一前提,科学合理界定法官与辅助人员的职权范围。首先,要通过明确的标准区分审判核心事务与辅助事务,实现法官与辅助人员之间的职责分工。审判核心事务是法官的职责,而一些繁杂的程序性事务则应当交由辅助人员负责处理。一般来说,属于核心事务的有:参与案件的庭审;对案件的实体、程序作出裁判;审核、修正、签发法律文书等。对于调解、保全、执行等需要一定司法裁判权的工作,可以交由审判事务官负责完成。 除此以外的其他事务性工作可以纳入辅助事务范畴。对于一些业务上的工作,如送达法律文书,组织双方进行证据交换,委托鉴定、评估,接待来访当事人咨询等工作交由法官助理完成。书记员主要负责庭审记录、卷宗的装订整理以及案件信息的录入、卷宗扫描等事务性工作。

    在司法实践中,具体审判组织的分工可以根据法院的审理级别、案件的不同类型、人员能力水平的差异而作出适当调整。在坚持上述分工原则的基础上,应当赋予法官指挥审判辅助人员工作的权力。另外,鉴于当前辅助人员比较紧缺,对法官助理与书记员之间的职责可以不必作出严格的界分。如果书记员人手不够,则法官助理应当分担部分书记员的事务性工作,如果法官助理紧缺,书记员应当分担法官助理的业务性工作。当然,随着改革的不断深入推进,应当逐步划清二者的职责范围,给法官减负。

    (二)科学配比:协同办案的关键所在

    审判辅助人员有助于法官专注于审判核心事务,提升审判效率,这已成为大陆法系与英美法系的共识。在两大法系国家,一般辅助人员的数量远远多于法官数量。在大陆法系,日本法官与其他工作人员的平均比例为1∶6,德国法官与其他工作人员的平均比例为1∶4。 在英美法系,美国俄勒冈州法官与其他工作人员比例为1∶8,科罗拉多州比例为1∶12。当下,我国法院法官与辅助人员配比比例普偏较低,已经成为影响审判执行效率提升的瓶颈。让法官从事务性工作中解脱出来,集中精力研究事实认定、法律适用、裁判方法等核心事务,成为现实形势发展的需要。

    科学配比法官与辅助人员,应当建立在对审判事务进行区分,并对各种事务的时间消耗、工作量消耗进行数据分析的基础上,结合审判辅助人员构成比例进行分析。实践中可以对以下因素作出考量: 

    1.纵向划分。基层法院受案大多是简易程序独任审判,普通程序案件一般由法官与陪审员组成合议庭共同审理,“一审一助一书”是比较理想的组合模式,法官、助理、书记员应当实现同比配备。中级法院是合议庭审判,应当按照合议庭配备法官助理和书记员,其中“三审三助三书”应当是基本配置,考虑到纠纷数量的激增,案件复杂程度的提升,提高辅助人员的配比也是形势需要。

    2.横向划分。刑事案件中,由于送达、提审、投监等程序性事务较多,书记员能比法官助理发挥更大的作用,应当提高书记员的配比。民事案件中,法官助理在组织双方进行证据交换、庭前调解等审判性事务中发挥作用的空间更为广阔。此外,民事案件中需要处理大量的送达、保全、核实证据等辅助工作,辅助人员配备比例应当适当提高。

    3.自身衡量。对于法官自身的工作量,可以从质和量两方面进行权衡。一般来说,担任合议庭的审判长、从事疑难复杂案件处理的法官,完成同样数量案件审理需要付出更多的精力。同样,年结案数较多的法官,其需要处理的辅助性事务也必然相应增多。对于那些工作量较大、工作负荷较重的法官,应当提高辅助人员配比。

    (三)增加辅助人员:提升效率的可靠路径

    面对法院系统辅助人员流动过于频繁、难以形成稳定队伍的现实问题,司法实践中进行了不少探索。2003年推行的聘任制书记员以及 2004年推行的法官助理制度,由于实践中的种种原因,都没能全面推广。本轮司法改革,应当认真总结经验教训,拓宽辅助人员来源渠道,破解辅助人员增补难的困境。

    首先,内部挖潜。必须牢固树立以审判为中心的理念,尽量削减非审判性事务,压缩行政人员数量,将人力资源向办案一线部门倾斜,提高辅助人员的配比。此外,要以员额制的改革为契机,科学划定法官在各部门之间的分配比例,优先保障一线办案部门的实际需要。对于一线法官占全院法官比例较低的法院,要严格控制审核批准新的初任法官。同时,区分不同层次法院,合理设置初任法官的任职年龄和来院时间。建议设定如下条件:在最高人民法院、省一级高级人民法院工作,被任命为法官的要年满35周岁,在中院法院工作的,需要年满32周岁,在基层法院工作的,需要年满28周岁,同时,相关人员要具有从事法律工作五年以上的经历。对于来法院时间较短的人员,要优先满足审判辅助人员配备需。

    其次,探索购买社会化服务。不少基层法院,尤其是一些审判任务特别繁重的法院,已经对现有审判资源进行了充分挖掘。以笔者所在基层法院为例,2015年共受理各类案件7877件,办结7402件,由于案多人少矛盾突出,已经动员了综合部门所有具有审判资格的人员分担办案任务,尽管如此,一线法官办案压力仍然较大。因此,寄希望于通过政法编制内人员结构调整,化解案多人少压力空间有限。购买社会化服务,提高审判辅助人员比例成为现实选择。现代公共管理理论提出了“政府雇员”的概念,政府雇员按照契约化管理,从事专业性工作,没有行政编制和职务,不行使行政权力。 法官助理、书记员从事的基本上都是与审判相关的辅助性事务,并不行使裁判权,同时还具有较强的专业性,适宜采纳政府雇员的原理,从社会购买服务。

    (四)分类管理:协同办案的制度支撑

    现实中,我国对员额制法官以及审判辅助人员缺乏应有的分类管理制度,导致法院人才流失严重。审判团队高效的工作需要有良好的制度支撑,我们应当逐步建立符合审判工作规律的人员分类管理制度。

    首先,职务序列管理。法院的人事结构管理体系应当是纵横交错的立体模式。在横向分类上,有法官、法官助理、书记员等职务分类。在纵向分类上,可以根据必需具备的资格条件、任职年限、审理案件的复杂程度等因素,划分出不同的职务层次。在设计具体制度时,应当考虑不同职务序列人员交流递补机制,保证法官晋升和法官助理入额的正常通道。本轮司法改革方案中也明确提出,预留一定的员额比例,为未能入额的人员和优秀的辅助人员保留入额空间。 即使员额制正式实施后,随着老法官退休等因素,也会出现员额空缺需要递补的情况。因此,具有公务员身份的法官助理、书记员,达到法官任职资格条件的,应当通过遴选程序选任为法官。

    第二,专业技术标准。目前,审判辅助人员的选任并没有专业的标准,对审判辅助人员技能的考察,应当根据审判辅助事务不同岗位的要求,并结合法院实际需要,实践中达成共识的是应当突出对法律素养的要求,但具体标准设置上还难以把握。事实上,法官的工作习惯和工作方式不一样,对法官助理的要求也不一样:一些法官可能需要能够帮助其辅助完成更多的法律程序事项,一些法官需要能够帮助撰写法律文书等。可以根据各地法官的需要进行分别确定,可行的方法是由法官参与进行互选匹配,以提高法官与助理之间的契合度。同时,对于不同职务层级的法官助理,可以明确不同的技能标准,以此作为选任、考核依据。

    第三,稳定职业保障。不少法院提出,对于未能入额的审判员,保留其法律职务和待遇,但具体保留哪些待遇并不明确。笔者认为,对于那些在审判岗位上工作多年、具有审判职称但未能入额的法官,虽然由于种种因素未能入额,但我们不能抹杀其在工作岗位多年辛勤的付出,因此,其工资不应当与员额制法官有所区别。当然,对于入额法官,考虑到其办案的辛劳,可以多补助一些津贴。对于编外辅助人员,也应当从政策、编制、经费等方面为其提供保障,尤其是编外书记员掌握着速录技能,工作强度相当大,应当提高聘用合同的长期性、稳定性,对于其薪酬待遇要体现专业性特点,并结合司法人员特殊的职业要求,适当高于同类专业人员。同时,根据辅助人员的职务层次实行差异化标准。

    结 语

    任何一项改革都会牵涉到方方面面的利益,本轮司法改革既要达到既定的目标,又不能造成利益的混战,引起人心的震荡。本文只是对未入额法官协助办案模式做了初步的探讨与设想,很多问题有待更为全面精细的研究。但是我们相信,在司法改革稳步推进的基础上,一定能构建科学合理的办案模式实现审判效能的最大化。


    (作者:舒城县人民法院  张树光)


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